En tiempo récord -en el que ya quisiéramos todos los colombianos que se resolvieran nuestras acciones judiciales-, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con la firma de apenas dos de sus magistrados, ordena al Dr. Efraín Cepeda Sarabia que, "por haber sido aprobado, conforme a los artículos 116, 117 y 196 de la Ley 5 de 1992, el proyecto de Acto Legislativo 017 de 2017 Cámara – 05 de 2017 Senado "por medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2018-2022, 2022-2026" remita el mismo en forma inmediata al señor Presidente de la República para su promulgación".

Según la providencia, el Presidente del Senado no dio aplicación, es decir, no cumplió lo dispuesto en los artículos 116, 117 y 196 de la Ley 5 de 1992, que consagra el Reglamento del Congreso.

El artículo 116 se limita a definir lo que se entiende por quórum, y clasifica sus distintas modalidades. El 117 define lo que se entiende por mayorías, y también las clasifica.

Veamos:

"ARTICULO 116. Quórum. Concepto y clases. El quórum es el número mínimo de miembros asistentes que se requieren en las Corporaciones legislativas para poder deliberar o decidir.

Se presentan dos clases de quórum, a saber:

1. Quórum deliberatorio. Para deliberar sobre cualquier asunto se requiere la presencia de por lo menos la cuarta parte de los miembros de la respectiva Corporación o Comisión Permanente.
2. Quórum decisorio, que puede ser:

• Ordinario. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva Corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente.
• Quórum Calificado. Las decisiones pueden adoptarse con la asistencia, al menos, de las dos terceras partes de los miembros de la Corporación legislativa.
• Quórum Especial. Las decisiones podrán tomarse con la asistencia de las tres cuartas partes de los integrantes.

PARAGRAFO. Tratándose de sesiones conjuntas de las Comisiones Constitucionales Permanentes, el quórum decisorio será el que se requiera para cada una de las Comisiones individualmente consideradas".

"ARTICULO 117. Mayorías decisorias. Las decisiones que se adoptan a través de los diferentes modos de votación surten sus efectos en los términos constitucionales. La mayoría requerida, establecido el quórum decisorio, es la siguiente:

1. Mayoría simple. Las decisiones se toman por la mayoría de los votos de los asistentes.
2. Mayoría absoluta. La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de los integrantes.
3. Mayoría calificada. Las decisiones se toman por los dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros.
4. Mayoría especial. Representada por las tres cuartas partes de los votos de los miembros o integrantes".

El artículo 196, que no se refiere a proyectos de acto legislativo reformatorios de la Constitución sino a proyectos de ley (no es este el caso) dice:

"ARTICULO 196. Sanción presidencial. Aprobado un proyecto por ambas Cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley".

Veamos ahora las equivocaciones, a mi juicio graves, en que incurre el Tribunal:

1. Desconoce la independencia del Congreso y la competencia exclusiva del mismo para reformar la Constitución, y por tanto, invade la órbita de la rama legislativa. En tal sentido, ignora lo establecido en el artículo 121 de la Constitución: "ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley". Hasta donde sabemos, ni la Constitución, ni ley alguna atribuyen a los tribunales administrativos la función de reformar la Constitución Política, ni de dar por aprobados actos legislativos. En cambio, el artículo 375 de la Constitución establece en cabeza exclusiva del Congreso la competencia para expedir actos legislativos mediante los cuales se reforme la Carta Política.
2. Dice incumplidas las normas del Reglamento del Congreso sobre quórum y mayorías, pero no se da cuenta de que la mayoría absoluta allí definida ("mayoría de los votos de los integrantes") es la misma que el Presidente y el Secretario del Senado han certificado que no se alcanzó en el caso concreto del proyecto de acto legislativo del que se trata. Entonces, mal puede haber incumplimiento de una norma que esos funcionarios ya cumplieron, cuando, precisamente al aplicarla, tuvieron en cuenta, para la mayoría, el número total de los integrantes del Senado.
3. Dice incumplidas las normas de los artículos 116 y 117 de la Ley 5, pero no se da cuenta de que ellas distinguen entre quórum -que alude a la PRESENCIA de los congresistas- y mayoría -que se refiere al número de votos requerido para adoptar las decisiones, ya "establecido el quórum decisorio", como textualmente dice el artículo 117, supuestamente incumplido-.
4. Olvida que el artículo 134 de la Constitución, reformado por Acto Legislativo 2 de 2015, no se refiere a la mayoría sino al quórum, cuando permite descontar del número de integrantes las curules que no puedan ser reemplazadas. Toda excepción es de interpretación estricta. La norma constitucional fue explícita y específica. Se aplica al quórum, no a la mayoría. La plenaria del Senado lo entendió así, y consideró que el número de votos no alcanzaba, y así lo certificaron el Presidente del Senado y el Secretario de la Corporación. ¿En dónde está el incumplimiento?
5. En cuanto al artículo 196, se refiere a proyectos de ley, no a proyectos de acto legislativo, luego no pudo ser incumplido.
6. Pero, además, la Corte Constitucional (Sentencia C-222 de 1997) ha dicho que los actos legislativos no requieren sanción presidencial. El artículo supuestamente incumplido (el 196) habla de "sanción", pero el Tribunal ordena "cumplirlo" mediante la "promulgación".
7. Se promulga, y ello es lógico y lo que resulta de la atribución del Congreso, lo que el Congreso ha aprobado. No lo que no ha aprobado. Lo que no existe. Luego el Tribunal pretende que el Presidente del Congreso haga lo que no puede hacer: que remita para promulgación lo que no ha sido aprobado. Que remita un texto de proyecto (017-2017 Cámara, 05-2017 Senado) que no lleva las firmas de los presidentes y secretarios de Cámara y Senado, porque -se repite- no fue aprobado, y no existe. Pero si, en gracia de la discusión, existiera, serían dos textos distintos porque el proyecto de texto conciliado no fue aprobado, en cuanto no alcanzó el número de votos requerido. ¿Cuál es el texto? ¿El de la Cámara o el del Senado? ¿Cuál se remite? ¿Y cuál promulgaría el Presidente de la República?
8. El Tribunal ignora que el artículo 9 de la Ley 393 de 1997 estableció que la acción de cumplimiento no procederá "…cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante". ¿Cuál sería ese perjuicio grave e inminente en este caso para el accionante, que lo fue el Ministro del Interior, Guillermo Rivera? Él tenía otro instrumento a la mano en cuanto al contenido del proyecto: presentarlo de nuevo a consideración del Congreso, en vez de entrar en un pleito inútil, improcedente e irrespetuoso de la independencia y de la competencia exclusiva del Congreso.
9. El Presidente del Senado, según este fallo, no está obligado a firmar el proyecto como aprobado. Mal podría ser obligado a ello. Menos todavía el Presidente de la Cámara de Representantes, que no fue demandado en acción de cumplimiento. ¿Cómo podría el Presidente de la República promulgar como acto legislativo un proyecto que no lleva las firmas de los presidentes de las cámaras, y que por tanto no tiene constancia auténtica de su aprobación?
10. Al parecer, ha sido violado el derecho al debido proceso del Presidente del Senado (Art. 29 C.Pol.). ¿Fue notificado de la demanda? ¿De su admisión? ¿Recibió copias de la demanda y sus anexos? ¿Pudo hecerse parte, allegar pruebas o solicitar su práctica dentro de los tres días siguientes a la notificación? Todo ello, según el artículo 13 de al Ley 393 de 1997, que regula las acciones de cumplimiento.
11. La competencia de los tribunales administrativos para resolver en primera instancia sobre las acciones de cumplimiento se tenía mientras entraban a operar los juzgados administrativos. Ya operan. Ver artículo 3 de la Ley 393 de 1997.

En fin, todo un conjunto de razones como para que en enero, cuando el Presidente del Senado presente el recurso, siga defendiendo -como lo ha hecho hasta ahora con gran solvencia- la institucionalidad, la vigencia de la Constitución y la independencia del Congreso.