Lecciones de una legislatura sui generis

Lecciones de una legislatura sui generis

¿Cambió la relación entre Congreso y Gobierno? ¿Qué tanto el Parlamento afectó o facilitó la gobernabilidad de Duque? ¿Cómo funcionó la correlación de fuerzas y la puja de liderazgos? Análisis

Accidentado. Así fue el cierre de la primera legislatura del gobierno Duque esta semana. Los confusos y macondianos hechos que rodearon el hundimiento del proyecto que establecía la prohibición de la casa por cárcel para los procesados por corrupción, pusieron al Congreso, otra vez, en el ojo del huracán y en medio del escarnio público.

Sin embargo, resultaría injusto y superficial juzgar este primer año de trabajo legislativo por este escándalo. Por el contrario, la legislatura tiene muchos aspectos para analizar, así en la opinión pública lo que más haya calado fueran varios hechos, algunos muy anecdóticos, como el sorpresivo y duro discurso contra Santos pronunciado por el Presidente del Senado el día del relevo en la Casa de Nariño; la bajada de pantalones del senador Antanas Mockus en la plenaria; el auxilio del congresista desmovilizado Antonio Losada al desmayado parlamentario uribista José Obdulio Gaviria; el polémico e incriminador video que Paloma Valencia le sacó a Gustavo Petro en pleno debate al fiscal Néstor Humberto Martínez; los destemplados rifirrafes diarios entre la bancada uribista y la de la exguerrilla; el hecho inédito de un Ministro de Hacienda que casi no habló durante el trámite del Plan Nacional de Desarrollo, o que el texto de este último se lo haya impuesto la plenaria de la Cámara al Senado… Incluso sigue en la retina la repartición general de empanadas para ambientar una reforma al Código de Policía que impidiera sancionar a los clientes de los vendedores ambulantes.

Todas estas circunstancias, que tuvieron mucho eco en las redes sociales, los corrillos políticos y los medios de comunicación, eclipsaron una serie de hechos de fondo y con amplias implicaciones. Hechos que, sin embargo, tienen una lectura distinta según la orilla desde la que se los mire o analice.

Por ejemplo, cuando el presidente Duque asumió el poder, el 7 de agosto, indicó que su relación con el Congreso cambiaría, pues se basaría en el no transaccionismo político, presupuestal ni burocrático, que resumió en la premisa de “cero mermelada”.

¿Se cumplió con este cambio? Como se dijo, la respuesta varía según quien la dé. Para el Gobierno, según lo reiteró el viernes pasado la ministra del Interior, Nancy Patricia Gutiérrez, en la plenaria de la Cámara al relievar las 16 leyes y actos legislativos aprobados, la Casa de Nariño y el Parlamento demostraron que se puede trabajar con eficiencia y respeto institucional, sin que haya injerencia indebida del Ejecutivo en el trabajo parlamentario a punta de puestos y dádivas.

Para el bloque de oposición, la premisa de la “cero mermelada” fue apenas una postura discursiva del Gobierno. Una postura que no se cumplió porque si bien en el gabinete no primó la milimetría política, a los partidos de la coalición (La U y conservadores) se les respetaron muchas de las cuotas burocráticas con que venían desde el gobierno Santos, en tanto que al Centro Democrático se le dieron cargos en muchos ministerios, agencias, institutos y nómina diplomática.

Entretanto para no pocos analistas políticos las grandes derrotas que sumó el gobierno Duque en esta primera legislatura, como la negativa a ampliar el IVA a la canasta familiar, el hundimiento de las reformas a la justicia y la política, o incluso la negativa a las objeciones presidenciales al proyecto de la ley estatutaria de la JEP y otras iniciativas para “ajustar” el acuerdo con las Farc, se debieron en gran parte a que la Casa de Nariño no tenía mayorías en Senado y Cámara. Cosa distinta habría pasado si hubiera sumado a su coalición a Cambio Radical o los liberales, pues con sus votos gran parte de esos proyectos estarían aprobados. Pero lograr ese apoyo hubiera supuesto la entrega de representación política en el Gobierno a esas colectividades. Ese era el dilema.

Lo cierto es que en medio de ese debate sobre si hubo o no “mermelada” en la relación entre Gobierno y Congreso se registró un hecho muy impactante: en el proyecto de reforma política el uribismo introdujo un artículo que permitía al Parlamento direccionar el 20% del presupuesto anual de inversión (más de $9 billones para 2019). Paradójicamente la Casa de Nariño no se opuso a este artículo (denominado por los críticos como la “súper mermelada”) en esta reforma, que terminó hundiéndose, pero sí lo hizo cuando un proyecto similar, impulsado por un parlamentario del Polo, llegó a último debate en la plenaria del Senado.

¿Gobernabilidad?

Otro de los aspectos de fondo que debe analizarse de esta primera legislatura es el referente a si el Congreso facilitó, apoyó o viabilizó la gobernabilidad del presidente Duque o, por el contrario, la impidió o trabó parcial o totalmente.

De nuevo hay distintas ópticas. Para el Ejecutivo más allá de algunas derrotas puntuales en proyectos clave o en las mismas objeciones a la estatutaria de la JEP (Cámara las negó y el Senado no tomó decisión alguna, aunque luego un fallo las dio por hundidas), no se puede considerar que el Parlamento afectó la gobernabilidad de Duque. Por el contrario, le aprobó una Ley de Financiamiento (o de reforma tributaria), el Presupuesto General para 2019 y el Plan Nacional de Desarrollo, así como otras iniciativas clave como la ley de modernización de las TIC, base para el programa bandera de la Economía Naranja.

Así las cosas, para algunos analistas Duque tiene hoy ya la plata y la hoja de ruta, sin duda los elementos fundamentales para sacar avante su plataforma de gestión, sin querer decir que los otros proyectos hundidos no eran importantes. Lo cierto es que con esas dos herramientas dependerá ahora menos del Parlamento y más de su propia gestión, facilitándosele dar resultados tangibles a corto plazo. Resultados que le ayuden a recuperar el terreno perdido en las encuestas y reversar la tendencia pesimista de la opinión pública.

En la otra orilla se piensa distinto. Para no pocas voces de la oposición y de los partidos de la franja de los independientes (Cambio Radical y liberales), así como otros analistas, es innegable que Duque ha visto afectada su gobernabilidad porque ha acumulado más derrotas y negativas del Congreso que triunfos y respaldos. Incluso desde su propia coalición se ha pedido la cabeza de varios ministros, lo que es muy diciente del cortocircuito.

Asimismo, es evidente que muchas de las propuestas de campaña en materia de ajuste al acuerdo de paz, plataforma anticorrupción o las reformas política y judicial prometidas, hoy continúan siendo una alta deuda con los más de 10,3 millones de personas que lo respaldaron un año atrás. La cuestión es más complicada si se tiene en cuenta que la primera legislatura es, de lejos, la más importante para cualquier Presidente, pues no solo tiene la ventaja de tener capital político para gastar, sino que debe sentar las bases de su programa y gobierno, más ahora que no existe la posibilidad de reelección.

Pero también existen otras ópticas, como aquellas que consideran que la gobernabilidad de Duque no está afectada porque el Congreso haya bloqueado una parte de su agenda, sino porque muchos de los problemas que afronta son extraparlamentarios, como la explosión de narcocultivos, el fortalecimiento de las disidencias, el bajo crecimiento económico, el aumento del desempleo o el impacto de la migración venezolana. Temas que son, precisamente, los peor calificados en las encuestas a la hora de juzgar la gestión de la Casa de Nariño. En la agenda anticorrupción el Parlamento sí juega un papel clave, pero a decir verdad -revisado proyecto por proyecto- habría que decir que en la legislatura que recién acabó se hundieron iniciativas del Gobierno, la Fiscalía, la Procuraduría, la oposición y los partidos independientes…

Ajedrez de fuerzas

Revisadas ya las distintas posturas en torno a si hubo un cambio efectivo en el modo de relacionamiento entre el Congreso y el Gobierno, y qué tanto la labor legislativa este primer año afectó o no la gobernabilidad del Jefe de Estado, un tercer elemento que debe analizarse es cómo funcionó la correlación de fuerzas y la puja de liderazgos políticos al interior del Senado y la Cámara.

Es un asunto interesante por cuatro razones básicas. La primera, el debut de la bancada del partido Farc, que llegó al Congreso sin haber sido juzgada ni condenada por la Jurisdicción Especial de Paz (JEP); en segundo término, tener en el hemiciclo parlamentario, por primera vez también, al candidato presidencial perdedor en segunda vuelta, en esta ocasión nada menos que Gustavo Petro, quien sumó más de 8 millones de votos, una cifra sin precedentes para un aspirante de izquierda; en tercer lugar, la presencia de Álvaro Uribe, el dirigente político más determinante de este siglo, como jefe de bancada de un gobierno presidido por un Mandatario joven que él mismo proyectó. Un rol distinto al de ser opositor minoritario a Santos en el Parlamento; y, como cuarto punto, el estreno del Estatuto de la Oposición, que no solo obligó a los partidos a tener que declararse como oficialistas, independientes o en oposición, sino que le permitió al bloque contradictor, que conformó la bancada más grande en la historia (aunque minoritaria) una mayor capacidad de control político y de foco mediático.

¿Cómo le fue a Uribe? Ser el páter político del Presidente y jefe del partido de Gobierno no le ha servido de mucho, ya que la coalición oficialista no ha tenido las mayorías para imponerse en Senado y Cámara. De allí las sucesivas derrotas en las reformas al acuerdo de paz, ya fueran avaladas por el Gobierno o de la propia cosecha del Centro Democrático. Incluso temas en los que Uribe se opuso sorpresivamente a la Casa de Nariño, como el No al IVA del 18% o la creación de la tercera prima laboral, solo avanzaron porque hubo apoyo de todas las franjas.

Se podría decir, entonces, que el uribismo está en la Casa de Nariño pero no tiene el poder, así de simple. Ello explica por qué desde sus toldas no solo hay algunas muestras de rebelión al Gobierno, sino que se están planteando salidas extraordinarias como referendos, plebiscitos y constituyentes para poder esquivar el contrapeso de las altas Cortes a sus criterios partidistas y gubernamentales.

¿Y a Petro? Hace un año se pensaba que un candidato presidencial sentado en el Congreso y más aún después de sacar 8 millones de votos, se convertiría en el jefe de la oposición de forma automática y le haría fuerte contrapeso a un mandato uribista. Pero lo cierto es que la recurrente sombra de los procesos penales y fiscales en su contra le restaron capacidad de acción y otros perfiles en el bloque opositor le quitaron protagonismo, como es el caso del senador Jorge Enrique Robledo (Polo). Hasta ahora Petro ha sido un opositor más, muy lejos de lo que se pensaba.

En cuanto al partido Farc, difícilmente el debut político pudo ser más gris y polémico. ‘Iván Márquez’, llamado a ser su principal parlamentario por ser el segundo a bordo y exjefe negociador, nunca se posesionó y hoy está no solo apartado de la oficialidad de la colectividad y en investigación por desacato a la JEP, sino que el Consejo de Estado le quitó la investidura. A ello se suma el caso de ‘Jesús Santrich’, que generó un escándalo sin precedentes por su reciente posesión en la Cámara, tras un año preso debido a un pedido de extradición de EU, la no menos accidentada libertad ordenada por la JEP, su recaptura a manos de la Fiscalía y la posterior liberación por cuenta de la Corte Suprema, que ahora lo investiga por narcotráfico. Entre esos dos casos y los rifirrafes diarios con el uribismo, así como la sucesión de problemas en la implementación del acuerdo de paz, el ejercicio parlamentario de la bancada desmovilizada ha sido casi improductivo. Mucho ruido, pero nada más.

Y en lo que hace al Estatuto de la Oposición su aplicación no ha sido la mejor, pues todavía no está claro cómo forzar a las mesas directivas y el Gobierno a dar las garantías y derechos prevalentes a los partidos que hacen contrapeso al Ejecutivo. En eso tienen razón las quejas del Polo, verdes, Farc, Decentes y otras minorías. Pero no así en creer que por vía del Estatuto van a imponer decisiones o sacar avante proyectos, ya que, al final de cuentas, la democracia parlamentaria es la misma: ganan las mayorías y se resignan las minorías. Por eso ni siquiera estuvieron cerca de ganar las dos mociones de censura que impulsaron contra los ministros de Hacienda y Defensa, como tampoco el intento por bloquear el ascenso del comandante del Ejército. En resumen: el Estatuto hizo más visible y audible a la oposición, pero no les quitó, ni tenía porque hacerlo, su condición de minoría.

Claro, hubo muchos otros temas que marcaron esta legislatura, pero todos terminan subordinados a los ejes analíticos ya expuestos. Y, como se dijo, cada circunstancia termina teniendo una valoración distinta, según la orilla política de quien la haga. Por lo pronto, la única conclusión que se puede sacar sin caer en ese escenario subjetivo, es que este primer periodo del Congreso en el mandato Duque sí trajo muchas novedades en la actividad parlamentaria pero, al final, el Legislativo continúa arrastrando el lastre de ser la institución más desprestigiada del Estado.

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